El caso de los desarrollos urbanísticos del PROCREAR en la provincia de Buenos Aires

Examinar el impacto del cese del financiamiento público en infraestructura urbana y edilicia en los desarrollos urbanísticos del PROCREAR II de la provincia de Buenos Aires constituye un tema de enorme relevancia dada la magnitud de emprendimientos que se encuentran con altísimos niveles de criticidad funcional. Presentamos, a continuación, algunas reflexiones al respecto. 

En la última década, el Programa de Crédito Argentino del Bicentenario para la Vivienda Única Familiar (PROCREAR) II, reeditado bajo el Programa Federal Casa Propia, se convirtió rápidamente en una política pública habitacional buscada por la población ante la práctica inexistencia de crédito hipotecario bancario de acceso a las clases medias y medias altas.

En el concierto de las políticas habitacionales en la provincia de Buenos Aires, al igual que los casos de otros planes federales de viviendas, los desarrollos urbanísticos del PROCREAR estuvieron orientados a la generación de empleo local, la disminución del déficit habitacional y la reactivación del mercado.

Recordemos que el PROCREAR se creó mediante el Decreto de Necesidad y Urgencia Nº 902/2012 del Poder Ejecutivo Nacional, que permitió la creación de un fideicomiso con el objetivo de “una política territorial, urbana y habitacional que busca mejorar las condiciones generales de acceso al hábitat y garantizar el derecho a la vivienda”, de acuerdo con el derecho constitucional consagrado en el artículo 14 bis de la Carta Magna. Por otro lado, el programa “reconoce el rol estratégico del proceso productivo de la construcción, impulsando la comercialización, la industria nacional, las economías locales y la generación de empleo”, en un claro posicionamiento dentro del paradigma desarrollista que primó durante los gobiernos posteriores derivado de la crisis de la convertibilidad en Argentina, en 2001.

En un contexto marcado por la reducción de las tasas de crecimiento de la actividad económica producto de la crisis financiera global de 2008 –justamente, a raíz de la explosión de las hipotecas subprime– el PROCREAR I (2012-2015) tuvo como meta inicial entregar, en dos fases, 400.000 créditos hipotecarios, sumado a la ambiciosa meta que los planes federales de vivienda se habían fijado, con una pretensión de 420.000 viviendas nuevas. Estas dos políticas aunadas venían a reposicionar al Estado nacional mediante el aumento de la inversión en mejoramientos habitacionales y construcción de vivienda nueva luego del repliegue operado durante la década de 1990, al tiempo que también operó una recentralización de la política habitacional, que hasta entonces se aplicaba en cada provincia a través de sus Institutos Provinciales de Vivienda (Ventura, 2024).

El fideicomiso fue constituido con el Estado nacional como fiduciante y el Banco Hipotecario S.A. como fiduciario, encargado de administrar los bienes transferidos, destinados exclusivamente al programa de viviendas. El financiamiento del fondo fiduciario contó con la participación de varios organismos públicos, incluyendo ANSES y el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas. Además, el Tesoro Nacional realizó una contribución inicial para formar el patrimonio del fondo y garantizó todas sus emisiones de deuda. Asimismo, los distintos niveles del Estado nacional aportaron tierras fiscales urbanas de alto valor patrimonial.

PROCREAR marcó el inicio de una nueva etapa en la política habitacional argentina, enfocando recursos en los sectores medios. Este programa cambió el enfoque de subsidiar la oferta a subsidiar principalmente la demanda (Del Río, 2017). Operó de dos maneras principales: construyendo conjuntos habitacionales conocidos como “desarrollos urbanísticos” y otorgando préstamos hipotecarios individuales con recursos públicos (Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES), Dirección Nacional de Desarrollo Urbano, 2015). En resumen, la inversión pública no solo financió y supervisó la producción de viviendas desde la oferta, sino que también proporcionó recursos para que ciertos segmentos de la demanda pudieran acceder al mercado y satisfacer sus necesidades habitacionales.

El PROCREAR II (2020-2023) fue relanzado a través de la recuperación de políticas de acceso al suelo y la vivienda y desde el Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat de la Nación. En esta segunda edición, si bien el marco estelar lo tuvieron los desarrollos urbanísticos, que posibilitaban el acceso al crédito hipotecario para la compra de viviendas nuevas en uno de los predios impulsados y gestionados por el Estado nacional, también se abrieron subprogramas de Lotes con Servicios y de Créditos Individuales para la construcción en el marco del programa “Casa Propia”.

Según la última actualización de la página web del ex Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat de la Nación, se encontraban más de 30.000 viviendas proyectadas en todo el territorio, lo cual se traducía en más de 90.000 puestos de trabajo. En términos de desarrollos urbanísticos, 64 de estos se encuentran en la provincia de Buenos Aires, es decir, que, sobre un total de 149 en todo el país, la primera jurisdicción del país concentraba casi el 43 % del total. Por su parte, el subprograma de Lotes con Servicios se enuncia en la misma página web con 68 proyectos que creaban 12.654 lotes con servicios en trece provincias del país. De estos proyectos, tan solo 15 se encontraban fuera de la provincia de Buenos Aires, es decir que allí se ubica prácticamente el 78 % del total.

Finalmente, el subprograma de Créditos del PROCREAR II, más la línea Casa Propia, permitió brindar soluciones de mantenimiento o construcción de la vivienda en todo el país. En el período 2020-2023 se concedieron 181.302 créditos, de los cuales, 65.339 se entregaron con destino a la construcción y 115.963, para el mejoramiento habitacional. El total de créditos respondió a una inversión total de $300.955.217.888. Según estas mismas estadísticas, de un total de 482 jurisdicciones locales alcanzadas en todo el país, 134 correspondían a partidos de la provincia de Buenos Aires, es decir, un poco menos de un tercio del total.

A pesar del gran impacto de inversión pública que suponía este programa para permitir no solo la reactivación de la matriz constructiva y económico-productiva del país en el contexto de la pandemia global de COVID-19 y su período inmediato posterior, sino también la nueva posibilidad de volver a acceder a créditos hipotecarios a tasa asequible para los sectores medios bajos y medios de la población, el cambio de gobierno en diciembre de 2023 tomo la drástica decisión de frenar toda inversión en obras públicas, incluido el PROCREAR. Esta decisión llevó a la inactividad de los desarrollos urbanísticos en ejecución, primordialmente, acarreando pasivos socioeconómicos y urbanísticos en cada ciudad que se vio afectada. Como se ha podido recopilar de la información suministrada por la misma repartición nacional que estuviera a cargo del programa, y según se ha evidenciado anteriormente, el mayor impacto se verifica dentro de la provincia de Buenos Aires.

Las implicancias económicas y sociales

La paralización de las obras del PROCREAR II ha devenido en graves repercusiones socioeconómicas. Económicamente, se ha producido una pérdida de inversiones públicas y privadas, junto con la acumulación de costos asociados al deterioro de las estructuras inconclusas. Esto no solo afecta al mercado inmobiliario y al sector de la construcción, sino que también incrementa el déficit habitacional, ejerciendo presión sobre otros programas habitacionales de todas las jurisdicciones provinciales y municipales, lo cual repercute sobre la política fiscal general.

En el plano social, el retraso o abandono de las obras ha desalentado a las familias beneficiarias, exacerbando problemas como la falta de acceso a viviendas dignas, la fragmentación comunitaria y la frustración ciudadana hacia las políticas públicas que buscan atender al déficit habitacional, agravado por décadas de una creciente restricción en el acceso al crédito hipotecario a través del sistema bancario nacional. Sin una intervención decidida, estas implicancias concluyen en la perpetuación de desigualdades territoriales y sociales, comprometiendo el desarrollo integral de las comunidades afectadas.

Las alternativas planteadas ofrecen diferentes niveles de viabilidad y efectividad. La reactivación del fideicomiso se destaca como una solución sólida debido a su capacidad para centralizar recursos y garantizar continuidad en la gestión de las obras, aunque requeriría mejoras en transparencia y control. La reasignación de proyectos a otros programas es viable, especialmente si se descentraliza hacia gobiernos locales con capacidades operativas consolidadas, aunque esta estrategia podría diluir la identidad y los objetivos originales del PROCREAR II como un programa concebido como de alcance y refuerzo de la identidad nacional.

Las soluciones innovadoras, como las alianzas público-privadas o el uso de mecanismos e instrumentos de financiación disruptivos, presentan un gran potencial de eficiencia y modernización, aunque implican desafíos regulatorios y técnicos que deben abordarse con una seria y pormenorizada planificación. Finalmente, una política fiscal bien diseñada es imprescindible para respaldar cualquiera de estas alternativas, asegurando recursos estables y sustentables.

Para minimizar los impactos negativos y cumplir con los objetivos originales del PROCREAR II, se recomienda un enfoque integral que combine en cierta medida algunas de las diferentes alternativas propuestas. En primer lugar, resultaría esencial priorizar la reactivación del fideicomiso (ya sin participación estatal nacional) como el eje central de la estrategia, incorporando mecanismos de monitoreo ciudadano para fortalecer su legitimidad. Paralelamente, se deben identificar proyectos estratégicos que puedan ser reasignados a programas provinciales o municipales, garantizando una ejecución más ágil y contextualizada. Asimismo, la incorporación de soluciones innovadoras, como las asociaciones público–privadas (APPs), deben integrarse gradualmente, comenzando con proyectos piloto que permitan evaluar su impacto antes de una adopción masiva.

Por último, el diseño de una política fiscal específica para el sector habitacional, que combine incentivos tributarios y fuentes de financiamiento diversificadas, será fundamental para asegurar la sostenibilidad financiera del programa a largo plazo. Este enfoque permitirá no solo culminar las obras pendientes, sino también establecer las bases para futuras políticas habitacionales más resilientes y efectivas, frente a un contexto de desarticulación final del Estado benefactor.

Autores:

Arq. Guillermo Tella. Arquitecto. Doctor en Urbanismo.

Arq. Myriam Heredia. Arquitecta. Especialista en Vivienda.

Lic. Martín Muñoz. Lic. en Urbanismo. Traductor Público.